اصل تفکیک قوا

اَصْلِ تَفْکیکِ قُوا، از برجسته‌ترین اصول مؤثر بر قوانین اساسیِ دولتهای مدرن. این اصل در خالص‌ترین برداشت عبارت است از سرشکن کردن قدرت و حکومت میان قوای سه‌گانۀ مقننه، مجریه و قضائیه که عمدتاً با هدف جلوگیری از انباشتگی قدرت و استبداد حکومت صورت می‌گیرد. 

الف ـ ریشه‌هـای فلسفـی و تـاریخی اصـل تفکیک قـوا 

شکل‌گیری اصل تفکیک قوا و نمود آن در قالب یکی از مهم‌ترین آموزه‌های حقوقی، مرهون اندیشه‌ورزی فلاسفه و اندیشمندانی است که هریک سهم ویژه‌ای دراین‌باره ایفا کرده‌اند. فهم اصل تفکیک قوا در صورت کنونی خود نیازمند آشنایی با برجسته‌ترین دیدگاه‌های فلسفی دراین‌باره است؛ ازاین‌رو اجمالاً دیدگاههای 3 تن از فلاسفه در این زمینه مطرح می‌شود.

1. ارسطو 

در اثر مشهور خود سیاست بنُ‌پایه‌های اصل تفکیک قوا را مطرح کرده است؛ به باور وی حکومت دارای 3 قدرت متمایز است که گسترۀ قلمرو هریک را قانون‌گذار مشخص می‌کند. از نظر ارسطو چگونگی چینش و مرزبندی روابط قوا، سازمان‌بندی گوناگون حکومتها را پدید می‌آورد. در روایت ارسطو قدرتهای سه‌گانۀ حکومتی دربردارندۀ قوۀ مشورت دربارۀ مصالح عام، قدرت مربوط به فرمانروایان، مشخصات و حدود صلاحیت آنها و دستِ آخر قوۀ دادرسی هستند (ارسطو، 187). به لطف صورت‌بندی ارسطو از قوای حکومتی است که از همان دوران باستان مسئله بغرنج تمرکز قدرت و راهکار مقابله با آن در ساحت اندیشه‌پردازی فلسفه، علوم سیاسی و حقوق وارد می‌شود و با گذر زمان، این صورت‌بندی به‌گونه‌ای دقیق‌تر و پیچیده‌تر در اندیشه فلاسفۀ دوران جدید تجلی می‌یابد. باری، چشم بر این نکته نباید پوشید که خوانش ارسطو از اصل تفکیک قوا و وظایف و کارکردهایی که او برای قوای مختلف حکومتی درنظر می‌گیرد، تفاوتهای قابل‌توجهی با صورت‌بندی کنونی از این اصل دارد (قاضی، «حقوق اساسی ... »، 328) و به‌هیچ‌روی نباید با آموزۀ جدید تفکیک قوا یکسان انگاشته شود. 

2. جان لاک 

سیر تطور تاریخی و فلسفی اصل تفکیک قوا از گذرگاه مهمی عبور کرده است که شاید بتوان آن را مهم‌ترین مرحله در فراهم‌سازی بستر ظهور این اصل در کامل‌ترین و پیچیده‌ترین صورت خود قلمداد کرد. شالودۀ این گذرگاه فکری ـ فلسفی مهم را اندیشه‌های فیلسوف برجستۀ انگلیسی جان لاک برمی‌سازد. وی با اثرپذیری از دگرگونیهای پُرشتاب نظام سیاسی انگلستان که در مسیر کاستن از قدرت پادشاه و به‌طورکلی محدودیت قدرت حاکمان و افزایش قدرت مردم حرکت می‌کرد، بنیادهای دیدگاه خود در باب تفکیک قوا را ارائه کرد. لاک در کتاب رساله‌ای دربارۀ حکومت مدنی با شناسایی و جداسازی 3 قوۀ مشترک‌المنافع یا دولت، انگارۀ جامع خود دربارۀ اصل تفکیک قوا را با بنایی کامل‌تر و دقیق‌تر از پیشینیان خود صورت‌بندی کرده است. از دیدگاه وی، حکومت دارای 3 قوۀ متمایزِ قانون‌گذاری، اجرایی و فدراتیو است. لاک بر این عقیده است که قوۀ قانون‌گذاری از حق تصمیم‌گیری دربارۀ چگونگی اِعمال حاکمیت برای حفظ جامعه و اعضای آن برخوردار است؛ کارکرد این قوه از نظر او همیشگی و پیوسته نیست، زیرا وضع قانون از اجرای آن متفاوت است و این اجرای قانون است که امری همیشگی است. وی به درستی یادآور شده است که آدمی همواره وسوسۀ سوءاستفاده از قدرت را در ذهن و ضمیر خود می‌پروراند و به همین خاطر نیز باید اجرای قانون در اختیار قوۀ متمایز اجرایی باشد تا قانون‌گذاران نتوانند خود را از گردن نهادن به قانون معاف کنند یا در اجرای قانون منافع شخصی را بر منفعت عموم برتری بخشند. از دیدگاه لاک، قوۀ فدراتیو نیز گرچه دارای ماهیت اجرایی است، اما وظایفی چون تصمیم‌گیری دربارۀ جنگ و صلح، معاهدات بین‌المللی و به‌طورکلی حفظ امنیت و منافع عموم در خارج از گسترۀ سرزمین حکومت را عهده‌دار است (شریعت، 285-287). دربارۀ فرضیۀ تفکیک قوای جان لاک باید به چند نکتۀ کوتاه توجه داشت. نخست آنکه از نظر وی و با وجود تمایز میان قوای مشترک‌المنافع، قوۀ قانون‌گذاری برتر از دیگر قوا ست (مکللند، 1/ 524) و همۀ قدرتها‌‌ی موجود در جامعه ناشی از آن بوده و تحت انقیاد آن هستند؛ دوم، گرچه لاک جداسازی میان قوۀ اجرایی و فدراتیو را در مقام نظر تبیین می‌کند، اما خود بر این مسئله تأکید دارد که درعمل تفکیک میان این دو قوه که ماهیت کارشان اجرایی است، بسیار دشوار خواهد بود (لاک، 368-366)؛ سوم، در صورت‌بندی لاک از اصل تفکیک قوا اشاره‌ای به قوۀ دادرسی یا قضائیه صورت نگرفته است و این بدان دلیل می‌تواند باشد که از نظر وی کارکرد قضایی بخشی از کارکرد اجرای قوانین به شمار می‌آید و جدای از آن نیست (تاکنس، 127). بدون در نظر داشتن گزاره‌های بالا نمی‌توان به درک درستی از اندیشه‌های جان لاک دربارۀ اصل تفکیک قوا دست یافت.

3. مونتسکیو 

می‌توان ادعا کرد که دیدگاههای هیچ اندیشمندی نتوانست از نفوذ و اهمیتی که اندیشه‌های مونتسکیو فرانسوی دربارۀ اصل تفکیک قوا به‌دست آورد، برخوردار شود. نظرات وی در باب این اصل به‌مثابۀ راهنمایی برای تدوین‌کنندگان قوانین اساسی مدرن به‌ویژه در ایالات متحده آمریکا (کالابریسی، 545) و فرانسه مورداستفاده قرار گرفت (جونز، 2/ 919). مونتسکیو در فصل ششم از کتاب معروف خود روح القوانین با الگو قرار دادن حکومت انگلستان، نظرگاهها‌ی خود پیرامون اصل تفکیک قوا را ارائه کرده است. بنیان اندیشۀ وی در این زمینه، یافتن گونه‌ای از حکومت است که در آن آزادی سیاسی شهروندان در بالاترین میزان خود محقق شود؛ مونتسکیو بر این باور است که آزادی و امنیت افراد در حکومتها‌ی معتدل به‌دست خواهد آمد و البته تضمین ارمغان آزادی در این حکومتها‌، لزوم سازمان‌بندی قدرت به ترتیبی است که از آن سوءاستفاده صورت نگرفته و توسط فرد یا گروهی از افراد غصب نشود. بدین‌ترتیب، از نظر وی سازمان هر حکومت دارای 3 قوۀ مقننه، مجریه و قضائیه است. مونتسکیو با نگرانی از انباشت قدرت در دست یک قوه، تأکید می‌کند که هرگاه قوای پیش‌گفته در هم ادغام گردند، دیگر نشانی از آزادی باقی نخواهد ماند (منتسکیو، 296-297). دربارۀ اصل تفکیک قوا در نظر مونتسکیو باید چند نکته را به خاطر سپرد: نخست، همان‌گونه که اشاره شد به‌رغم گامها‌ی نظری مهمی که پیش از مونتسکیو در نظریه‌پردازی پیرامون اصل تفکیک قوا برداشته شد، امروزه این اصل و عناصر سازندۀ آن به‌صورت گسست‌ناپذیری با نام و اندیشۀ وی گره خورده است؛ دوم، اندیشه‌های وی که صورت جامع و درعین‌حال تا اندازه‌ای مبهم از اصل تفکیک را قوا دربرمی‌گیرد، با خوانشها‌ی گوناگونی توسط طراحان نظامها‌ی حکومتی در دوران مدرن روبرو شد که چه‌بسا چنین برداشتها‌یی هیچ‌گاه مدنظر وی نبوده است؛ سوم، مونتسکیو برخلاف جان لاک از قوۀ قضائیه نیز به‌عنوان یکی از قوای حکومتی نام می‌برد، اما در راستای تحقق آزادی و تضمین کارکرد معتدل حکومت، تقریباً نقش چندانی برای این قوه ترسیم نمی‌کند و تأکید وی بر سازمان‌بندی قوای تقنینی و اجرایی و چگونگی روابط میان آنها‌ ست (مولرز، 18)؛ چهارم، گرچه چگونگی و گسترۀ روابط میان قوای مقننه و اجرائیه در نوشته‌های مونتسکیو از روشنی لازم برخوردار نیست، اما وی با تأکید بر ضرورت تعدیل عملکرد قوای حکومتی توسط یکدیگر، زمینه‌های نظری مربوط به ایدۀ نظام کنترل و توازن را فراهم کرده است. 

ب ـ عناصر بر سازندۀ اصل تفکیک قوا (نظریۀ محـض)

 نظریۀ محض تفکیک قوا مستلزم جدایی میان نهادها، کارکردها و کارگزاران حکومتی جهت دستیابی به هدف مرکزی این نظریه یعنی جلوگیری از استبداد و انباشتگی قدرت و البته اهداف دیگری همچون تضمین برقراری توازن میان نهادهای حکومتی، تضمین وضع و اجرای قانون در راستای منافع عمومی، افزایش کارایی حکومت، دموکراسی و تضمین حقها و آزادیهای بنیادین شهروندان است (والدرون، «تفکیک قوا ... »، 438؛ اکرمن، 640). بر این بنیاد، تفکیک قوا نیازمند آن است که حکومت به 3 شاخۀ مجریه، مقننه و قضائیه تقسیم شود و هر بخشی کارکرد متناسب با خود را ایفا کند و در انجام وظایف بخش دیگر مداخله نکند و همچنین اشخاصی که در هریک از این شاخه‌های تعریف شده به فعالیت می‌پردازند، نباید در بخش دیگر هم‌زمان عضویت داشته باشند (ویل، 14). عناصر پیش‌گفته به‌اجمال توضیح داده می‌شوند.

1. تفکیک نهادهای حکومتی 

نخستین عنصر اصل تفکیک قوا جداسازی نهادهای حکومت از یکدیگر و سازمان‌بندی آنها‌ در یک ساختار 3 شاخه‌ای دربردارندۀ قوۀ مجریه، قوۀ مقننه و قوۀ قضائیه است. این ساختاربندی با هدف جلوگیری از تمرکز اقتدار حکومتی در یک بخش و استبداد در حکومت صورت می‌پذیرد (کارول، 40). درجۀ اهمیت و پذیرش این عنصر تا اندازه‌ای بود که از آن تحت عنوان اصل سه‌گانگی نهادی یاد شده و با اندیشۀ سه‌گانگی (تثلیث) در دین مسیحیت قیاس شده است.

2. تفکیک کارکردهای حکومتی 

دومین عنصر برسازندۀ اصل تفکیک قوا بر مبنای این ادعا شکل گرفته است که هر حکومتی دارای 3 کارکرد اصلی و بنیادین است و خارج از آن نمی‌توان کارکرد دیگری برای حکومت فرض کرد. بدین‌ترتیب، همۀ اَعمال حکومت در کاربست کارکردهای اجرایی، قضایی و تقنینی خلاصه می‌شود. بر مبنای این عنصر، هریک از کارکردهای پیش‌گفته بایستی به قوۀ متناسب با آنها‌ سپرده شود (والدرون، نظریۀ ... ، 45)؛ پس، وضع قانون برعهدۀ قوۀ مقننه، اجرای آن وظیفۀ قوۀ مجریه و حل‌وفصل اختلافات با قوۀ قضائیه است. 

3. تفکیک کارگزاران حکومت 

سومین عنصری که اجزای تشکیل‌دهندۀ اصل تفکیک قوا را در برداشتِ محض خود کامل می‌کند، مبتنی‌بر این ادعا ست که هریک از نهادها و قوای حکومتی باید از افرادی تشکیل شده باشد که کاملاً از یکدیگر مجزا بوده و هم‌زمان در قوه یا قوای دیگر عضویت نداشته باشند. بدون وجود این عنصر حتى با تفکیک میان نهادها و کارکردها، اصل تفکیک قوا ناقص بوده و به اهداف خود که مهم‌ترین آن جلوگیری از تمرکز قدرت است، دست نخواهد یافت. ویژگی یادشده این اطمینان را به دست می‌دهد که افراد تنظیم‌کنندۀ قانون از کسانی که وظیفۀ تفسیر و تضمین اجرای آن را برعهده دارند، جدا هستند. بدین‌ترتیب، کسانی که قانون را تنظیم و وضع می‌کنند، خود تابع آن خواهند بود و به همین دلیل نیز در وضع قانون نه منافع شخصی، بلکه منافع عموم را مدنظر قرار می‌دهند (بلامی، 438). بر همین آیین، چون قوانین بر قوای اجرایی و قضایی نیز اعمال می‌گردد، آنها‌ نیز سعی در اجرای بی‌طرفانۀ قوانین خواهند داشت.

ج ـ نقدهای وارد بر نظریۀ محض تفکیک قوا 

می‌توان ادعا کرد نظریۀ تفکیک قوا در شکل خالص و مطلق خود و با عناصر پیش‌گفته یعنی مرزبندی دقیق میان کارکردها، نهادها و کارگزاران حکومتی درعمل در هیچ‌یک از نظامها‌ی سیاسی و حقوقی مدرن صورت تحقق به خود نگرفته است. نقدهای وارد بر صورت‌بندی محض از این نظریه نظامها‌ی حقوق اساسی را به صورت‌بندی نسبی از تفکیک قوا سوق داده که در آن شکل مطلق و خالص این نظریه تعدیل شده است (باربر، 66). چنین تغییری پایه‌های خود را بر ضرورتها‌یی استوار ساخته که بازبینی در کارکردهای قوای حکومتی و نحوۀ ارتباط آنها‌ با یکدیگر را به دنبال داشته است.

1. انتقاد از تعیین کارکردهای انحصاری برای قوا 

مرزبندی میان 3 قوۀ حکومتی و محدود کردن هریک از آنها‌ به انجام وظایف و کارکردهای معین با مطمح نظر قرار دادن واقعیات و اقتضائات زیست سیاسی و اجتماعی منجر به انتقاد از نظریۀ محض تفکیک قوا و ترسیم گونه‌های متفاوتی از تفکیک میان کارکردها و قوای حکومتی شده است (کارولان، 18). ضرورتها‌ی ناشی از حکمرانی در عمل موجب شده تا هریک از قوای حکومتی فراتر از وظایف و کارکردهای ماهوی خود که در شکل خالص اصل تفکیک قوا برای آنها‌ تعیین شده است، کارکردهای دیگری نیز برعهده گیرند؛ این کارکردها تا اندازه‌ای پای هر قوه را به حیطۀ وظایف اختصاصی قوای دیگر باز کرده است (راسخ، 24). بدین‌ترتیب، هرچند نظریۀ محض تفکیک قوا کارکرد وضع قواعد لازم‌الاجرا (قانون) را برعهدۀ قوۀ مقننه قرار داده است، اما درعمل قوۀ مجریه ناچار است تا برای انجام وظایف اصلی خود که همانا مدیریت امور اجرایی در یک کشور است به وضع آیین‌نامه و مقررات اجرایی بپردازد که ماهیتاً اقدامی تقنینی به شمار می‌آید (قاضی، «بایسته‌های ... »، 172).

2. تفکیک قوا و نظام کنترل و توازن 

کارکردهای درنظر گرفته شده برای اصل تفکیک قوا و به‌ویژه جلوگیری از انباشت قدرت در یک قوه با تفکیک کامل میان قوا و ایجاد مرزهای نفوذناپذیر میان آنان به درستی محقق نخواهد شد، بلکه ضرورت دارد تا هریک از قوای حکومتی به ابزاری مجهز شوند که بتوانند در برابر تجاوز هر قوه از حدود اقتدارات قانونی خود، واکنش نشان داده و مانع از ترک‌تازیها‌ی آن شوند؛ بدین‌ترتیب قوا به نظارت متقابل در برابر کاربست کارکردهای خود پرداخته و موجبات برقراری توازن و تعادل را در میان خود فراهم می‌کنند. بررسی قوانین اساسی دولتها‌ی مدرن نمایانگر طراحی سازوکارهای گوناگون با عطف‌نظر به ویژگیها‌ی خاص هر نظام حقوقی برای اعمال نظام کنترل و توازن است (بارنت، 30). نظام کنترل و توازن در عین تضمین تفکیک میان قوا و نهادهای حکومتی به‌مثابۀ امکانی برای جلوگیری از فرارَوی هریک از نهادها از حیطۀ نقشی که قانون اساسی برای آنها‌ درنظرگرفته است، عمل می‌کند (کوملا، 11). باید دانست که از یک دیدگاه تفکیک قوا دارای دو بُعد ایجابی و سلبی است؛ وجه ایجابی تفکیک قوا مربوط به چگونگی چینش و توزیع اقتدارات میان نهادهای حکومتی و ایجاد یک چهارچوب نهادی برای سازماندهی حکمرانی و تعیین اختیارات و رویه‌های مربوط به نهادهای دولتی است؛ در برابر، وجه سلبی تفکیک قوا مبتنی‌بر این آموزه است که تفکیک قوا مستلزم پیش‌بینی چهارچوبی است که در آن از سوءاستفاده بالقوه از اقتدارات حکومتی ممانعت به‌عمل آمده و اعمال اقتدار از سوی هریک از قوا با آگاهی از امکان نظارت برآن از سوی قوای دیگر صورت پذیرد (کَوانا، 232). در این زمینه باید دقت داشت که به دلیل برخورداری قوۀ اجرایی از صلاحیتها‌ی گسترده و قابل‌توجه، بیشترین نظارت از سوی قوای دیگر بر این قوه به‌کار گرفته می‌شود.

د ـ انواع تفکیک قوا در الگوهای حکومتی 

قوانین اساسی در دوران مدرن با الگو قرار دادن اصل تفکیک قوا برای تعیین صلاحیتها‌ی هریک از قوای حکومتی و تبیین چگونگی روابط میان آنها‌ به‌ویژه ارتباط میان قوای مقننه و مجریه، 3 الگوی عمده برای نظامها‌ی حکومتی طراحی کرده‌اند. هریک از این الگوها ناشی از خوانشها‌ی گوناگونی است که از این اصل و عناصر برسازندۀ آنها‌ صورت گرفته است. نظام پارلمانی به‌طورکلی و صرف‌نظر از تفاوتها‌یی که ممکن است میان انواع آن در کشورهای گوناگون وجود داشته باشد، عمدتاً بر مبنای خوانشی از تفکیک قوا شکل گرفته است که در آن تفکیک میان قوای حکومتی کاملاً نسبی، منعطف و مبتنی‌بر همکاری تنگاتنگ است؛ درحالی‌که در نظام ریاستی به‌طورعام و بدون توجه به ویژگیها‌ی این الگوی حکومتی در گستره‌های جغرافیایی مختلف، میان قوا تمایزات نهادی و کارکردیِ پررنگ‌تر و دقیق‌تری وجود دارد؛ نظام ترکیبی (نیمه‌ریـاستی ـ نیمه‌پارلمـانی) بـا اثرپذیری از ویژگیهـا‌ی هر دو الگوی پارلمانی و ریاستی و ترکیب آنها‌ با یکدیگر، شکل پیچیده‌ای از اصل تفکیک، تمایز و تعادل میان قوای حکومتی را جهت تضمین اهداف اصل تفکیک قوا و به‌ویژه مهار قدرت و جلوگیری از انباشتگی آن در یک قوه آفریده است. بدین‌ترتیب به صورت کوتاه، تجلی اصل تفکیک قوا در چهارچوب 3 الگوی بزرگ نظامها‌ی حکومتی یعنی نظامها‌ی پارلمانی، ریاستی و ترکیبی بررسی می‌شود.